专家观点：完善部门预算绩效管理制度体系
图源：pexels.com
部门预算绩效是部门预算收支在保障支撑部门战略实施和部门履职过程中行为和结果的总和。实施部门预算绩效管理是预算法的要求和党中央国务院的重大战略部署，是全面实施预算绩效管理的重要组成部分。
实施部门预算绩效管理具有以下“制度红利”：有助于部门总额控制，有助于提高部门资源配置效率；有助于提高部门运营效率；有助于国家治理体系和能力的现代化建设。
部门绩效管理的可喜成绩
近年来，我国部门预算绩效管理在全面实施预算绩效管理的总体部署下，形成了“全过程中多点突破，锐意创新”的有利局面。
在部门预算编制阶段，北京市从2018年以来，将事前绩效评估从财政部门拓展到各预算部门。河北省、广州市等地建立了“部门职责—工作活动—预算项目”三级预算体系和与之对应的三级目标管理体系，实现了部门整体绩效目标与预算项目目标之间的层级分级和勾稽衔接体系。
在对部门预算实施阶段，河北、广东等地探索了部门整体与重点项目相结合的“1+1+X”绩效监控体系。
在对部门决算阶段的绩效管理探索中，财政部预算评审中心逐步形成了“履职效能、管理效率、社会效应和可持续性”的四维度部门整体支出绩效评价指标体系。广东省探索形成了“预算编制、预算管理和预算使用效益”的三维度部门整体支出绩效评价体系。
在结果运用方面，北京市建立了“市级部门预算管理综合考核指标体系”和将各区预算绩效管理工作考核纳入政府绩效考核的机制。浙江省探索建立了融合行政绩效和预算绩效的“一个部门，一套指标”体系，建立了与部门整体绩效挂钩的预算总额包干机制。
一些地方还开展了人大审查监督部门预算绩效的探索。如北京市、江苏省等地探索开展了部门预算整体绩效审查工作。
部门绩效管理面临的新问题
站在新时代的新方位中，部门预算绩效管理的现实状态与改革要求相比，还存在一些亟待解决的新问题。
一是部门预算绩效管理缺乏完整的制度体系。目前部门预算绩效管理的政策要求分散在不同的文件中，或者在一份文件的不同地方予以表述，尚未出台一份全国层面的部门预算收入和支出绩效管理办法。部门预算是部门层面的重大部署，表面上是财务收支计划，本质上反映部门政策和部门的管理。
二是部门预算事前绩效管理制度不完善。国家层面尚未形成部门预算事前评估、支出审查、成本效益分析的完备制度。虽然有些地方已经要求所在地区实现部门整体支出绩效目标申报全覆盖和自评全覆盖，但是关于部门整体支出绩效目标填报的工具、方法缺少操作指引，申报表格方式多样，填报内容参差不齐。
三是部门预算绩效事中监控制度不完善。目前尚未出台专门针对部门整体绩效运行监控的管理办法，谁来组织监控、如何监控、监控什么等问题还有待细化。
四是部门预算绩效自评和财政评价关系尚待理顺。部门自评侧重“对着预算看执行、对着目标看完成”。财政评价要在自评基础上，对部门投入、过程、产出和效果全面开展评价。我国在部门尚未建立起完善的全过程预算绩效管理机制的基础上，先行开展了部门整体支出绩效评价，客观上形成了部门自评的基础作用与财政评价的监督和预算分配功能各自不能充分发挥和先后衔接不畅的问题。另外，在财政评价指标体系的选择上，也面临着与部门业务绩效指标、人事绩效指标、政府考核指标衔接与协同的问题，出现了“一个部门，几份绩效”的尴尬。
五是绩效评价结果应用范围有限。受制于源头绩效目标和支出审查机制的不成熟，部门整体绩效自评有时候成了“马后炮”、“先开枪再画进十环”的游戏，“以评促管，以评促建”的功能发挥空间还很大。财政绩效评价的指标设定以及用哪些指标与预算安排挂钩，如何挂钩等问题都没有一个成熟定型的答案。
六是部门预算绩效监督机制不完善。随着人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展，人大在审查部门预算绩效时，审什么、如何审等问题都有待于进一步规范。
完善系统集成、协同高效的部门绩效管理制度体系
与实施多年的财政支出绩效评价和以财政为主体的预算绩效管理相比，部门预算绩效管理起步相对较晚，遇到的问题会更加复杂和棘手，解决这些问题的根本出路是完善系统集成、协同高效的部门预算绩效管理制度体系。
实现部门预算绩效管理制度的系统集成、协同高效以系统论和协同论作为方法论基础，以战略和目标为导向，基本路径包括以下几个方面：
一是建立部门预算编制环节的绩效计划和绩效审查制度。部门预算编制环节的绩效管理包括部门预算绩效计划和绩效审查两个既相互区别又紧密联系的环节，旨在让绩效信息用于部门预算编制和预算决策，实现战略、预算和绩效的一体化，让预算管理和绩效管理成为战略实施的强有力工具。部门预算绩效计划是预算部门对未来在一定时期内，对整体层面、政策以及项目等各层面要达到的绩效目标、绩效水平和实现绩效的方案举措的筹划和承诺。部门预算绩效审查是预算部门和财政部门针对部门预算的结构、总量、方向等，在项目立项、政策出台、部门预算安排之前，通过支出审查、事前绩效评估、预算评审和成本效益分析等形式开展审核、评估、分析和论证活动，旨在将绩效标准和绩效信息纳入预算支出决策。建立涵盖部门整体、政策和项目各层面的绩效目标层级分解体系，是这一阶段的关键任务。
二是完善部门预算绩效运行监控制度。在项目绩效运行监控的基础上，增强部门预算绩效运行监控的整体性、系统性和协同性，在预算执行监控和绩效目标监控的基础上，引入战略监控的理念，形成战略审查、重大政策全过程跟踪和项目绩效运行监控的有机统一。
三是建立部门整体绩效报告制度。按照“一个部门、一本预算、一份绩效”的原则，提高部门工作报告、财务报告和绩效报告的协同性和一致性。夯实部门绩效自评，建立部门绩效报告制度，部门绩效报告要与绩效计划有机衔接，真实披露部门整体层面、政策和项目层面预算执行和绩效目标实现情况，并对未实现的绩效目标进行说明。人大、审计部门、财政部门从各自的职责角度对部门绩效进行评价、审查、监督，完善多元监督体系。比如：财政部门重点评价部门预算投入、过程、产出和效果，选取几个核心关键指标与预算安排挂钩；人大重点审查部门支出预算和支出政策；审计部门开展绩效审计和预算绩效管理工作审计。
四是建立结构性预算绩效管理制度。结构性预算绩效管理指，以部门机构职能体系为载体，将部门分配、管理和使用的资金，根据预算管理的属性差异，在分别开展绩效管理的基础上，实现系统集成、协同高效。
结构性预算绩效管理主要包括以下内容：
——主体和目标结构。按照部门战略、部门职责、部门活动、部门预算项目的逻辑，将跨部门目标、部门整体绩效目标、政策和项目绩效目标层级分解，形成不同层面的绩效指标，建立绩效目标管理责任制。
——绩效生成结构。在开展绩效评价和管理过程中，在对部门预算绩效生成的投入、过程、产出、效果、可持续性等环节开展独立评价和管理的基础上进行整合，开展资源和投入比率关系的经济性管理、投入产出关系的效率性管理、产出效果关系的质量效益管理、现在未来关系的可持续性管理。
——资金范围结构。夯实部门在财政资金统筹使用中的基础地位，提高部门主体责任意识，将部门分配、管理和使用的全部财政性资金纳入部门预算绩效管理，资金范围从部门预算拓展到纳入部门预算管理的“四本预算”，确保部门履职和部门资金匹配的对应性。比如：在开展部门整体支出绩效评价的时候，抽取的重点支出应该涵盖“四本预算”，涵盖部门预算项目、政策、专项资金、专项转移支付资金等形式，根据这些资金在预算管理上的特点，对其投入、过程、产出和效果进行结构性评价。
五是探索“以绩效换自由”制度。逐步开展整个部门的经常性支出和资本性支出的审查，将结构化绩效评价结果、事前绩效评估、成本效益分析、支出审查结果，作为确定部门预算总额的参考依据。在确定部门预算总额的同时，选取关键绩效指标与部门预算安排和专项资金安排挂钩。在部门支出限额内，赋予部门更多的自主权，探索更加灵活的结余管理机制，探索“以绩效换自由”的实施机制，激发部门绩效管理的积极性和主动性。
扫描上方二维码，报名咨询获取更多安装，预算造价视频
欢迎大家加入我们的七彩–安装造价交流群：680192615.交流讨论.与更多同行人士交流学习
